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放出活力 管出公平 服出效果——环评与排污许可制度改革述评

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在2019年中央经济工作会议上,习近平总书记的话语鼓舞激励着生态环保人,“三大攻坚战取得关键进展”“生态环境质量总体改善”,这既是肯定,更是期许。污染防治攻坚、改善环境质量喜人成绩的取得,凝聚着全体生态环保人的心血和汗水,也与扎实推进的环评与排污许可制度改革密不可分。


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锐意改革 成效显著

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近年来,生态环境部门锐意推动环评与排污许可制度改革,一项项法律法规密集出台:《环境影响评价法》和《建设项目环境保护管理条例》多次修订;《排污许可管理条例》已提请国务院审议;《排污许可管理办法(试行)》《建设项目环境影响报告书(表)编制监督管理办法》等规章陆续发布;“三线一单”(生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和生态环境准入清单)已在10个省份进入地方立法……


“近几年,环评改革取消了生态环境部环评机构资质行政许可等审批权,同步建立了信用管理的新机制,并通过加强环境影响报告书(表)复核、从业单位和人员信息公开等措施,实现了放管结合,震慑了环评违法违规行为,有力维护了制度的效力。” 生态环境部环境影响评价与排放管理司司长刘志全说。


随着环评与排污许可制度的日臻完善,制度优势逐渐显现。


环评与排污许可制度已经成为打好污染防治攻坚战、改善生态环境质量的有力抓手。通过项目环评不断推动上大压小、区域替代,“十三五”以来,平均每年累计可减少二氧化硫、氮氧化物和烟尘排放约55万吨、57.5万吨和19.9万吨。


规划环评划框子、定规则,从源头减少污染物排放,对区域环境资源优化配置、改善环境质量发挥了重要作用。曹妃甸石化产业基地,通过规划环评调减1000万吨/年的远期炼油产能和100万吨/年的芳烃生产规模,煤炭使用量由原规划的880万吨/年大幅削减至70万吨/年,有力保障了京津冀区域大气环境质量改善。通过长江、黄河、珠江上20余条支流的流域综合规划环评,多段干流和40多条支流纳入栖息地保护,为大江大河生态保护和系统治理奠定基础。


加快重点行业排污许可证核发,助力打好污染防治攻坚战,提前一年完成36个重点城市建成区污水处理厂核发任务。2019年10月底又提前完成全国的城镇污水处理厂发证,共计核发排污许可证9652张,有力推动了长江保护修复、渤海综合治理和城市黑臭水体治理。推进生活垃圾焚烧、家具制造工业等行业排污许可证核发,明确污染防治措施和环境管理要求,强化排放口精细化管理,提升了排污单位环境治理水平。


我国经济正由高速增长阶段转向高质量发展阶段,开展环评与排污许可制度改革意义非凡。李干杰部长指出,“环评与排污许可制度在促进经济结构优化升级,推动产业优化布局等方面,有着不可替代的作用,是实现高质量发展的助推器”,深刻剖析了环评与排污许可制度与经济高质量发展的内在关系,也为运用环评与排污许可制度服务经济高质量发展提出了更高要求。


生态环境部门坚持把关与服务并重,对于重大项目,建立国家、地方和利用外资项目“三本台账”,定期调度,提前介入,专题协调,开辟绿色通道加快审批,确保项目科学落地,近年来完成了100多项重大水利工程、铁路等交通基础设施和重大石化化工等产业项目环评审批。2019年,全国审批环评报告书(表)约19.5万个,审批时间总体已压缩到法定时限的一半左右。另外,在线备案登记表103.8万个,平均用时仅需10分钟,大大便利了中小微企业。


在北京,通过优化实施建设项目环境影响评价分类管理,80%的“简易低风险”项目,无需再办理环评手续。简政放权,累计下放55%的市(省)级环评审批权限,切实减轻了企业负担,营造了良好营商环境,释放了企业活力。


在上海,项目源头准入管理和环境社会风险防范协同机制,既保障了机场联络线、老港再生能源利用中心、特斯拉超级工厂、上海石化国六油品升级改造等重大项目的顺利落地,又有效防范了环境社会风险。


环评和排污许可改革从点到面,从局部到全国,层层推进,步步深入,从认识到实践都发生了深刻变化。


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压力未减 砥砺前行

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环评与排污许可制度改革实施成绩振奋人心,但问题同样不容忽视。一些地方固定污染源排污许可证尚未实现全覆盖,仍存在“漏网之鱼”;有的地方对“三线一单”还没有真正重视起来,编制工作缺乏主动性和积极性;个别地方项目环评为做而做,环评批文拿到后就束之高阁,不闻不问,流于形式……


改革如逆水行舟,不进则退。


2020年是全面建成小康社会的收官之年,打好污染防治攻坚战关系到全面建成小康社会能否得到人民认可、能否经得起历史的检验。与此同时,我国经济仍面临持续下行压力,如何运用环评与排污许可制度服务经济高质量发展,也是摆在生态环境部门面前的必答题。环境保护任务繁重,形势依然严峻。在此关键阶段,推动环评与排污许可制度改革更要“审大小而图之,酌缓急而布之”,分清主次,有的放矢。


环评与排污许可制度改革的下一步方向在哪里?重点有哪些?日前召开的全国环境影响评价与排污许可工作会,统一了思想认识,坚定了制度信心,为改革指明了方向和重点:“坚持以习近平生态文明思想为指引,推动健全以环评制度为主体的源头预防体系、构建以排污许可制为核心的固定污染源监管制度体系这两个体系,显著增强精细化管理、多元主体参与、科技支撑、队伍建设四方面能力,切实发挥制度的效能。”


推动环评与排污许可制度改革,要构建以排污许可制为核心的固定污染源监管制度体系,推动相关制度与排污许可制度的全联动,实现排污许可管理的全覆盖,贯穿固定污染源监管的全周期。当前的关键是要加快推进排污许可管理“全覆盖”,强化排污许可证后监管。


截至2019年12月31日,全国共核发排污许可证近16万张,登记企业排污信息6万余家,管控大气污染物排放口30余万个,管控水污染物排放口近8万个,对生态环境质量改善的作用不断显现。但蓝天保卫战重点区域强化监督定点帮扶发现,一些地方仍存在排污许可证应发未发的企业。这些漏网企业成为环境监管的薄弱环节,污染治理设施不全、环保责任不落实现象普遍。


加快推进排污许可管理全覆盖,既是完成国务院提出的2020年全国基本完成排污许可证核发工作目标的必然要求,更是提升环境管理精细化水平,切实改善环境质量的有力举措。“要总结试点经验,按照摸、排、分、清的工作步骤,在全国范围内全面开展固定污染源清理整顿工作。”黄润秋副部长对下步工作提出了明确指示。


发证不是目的,监管要贯穿固定污染源监管的全周期。“要定期换发许可证,把不同时期、不同环境质量目标下对排污单位的要求落在排污许可证中,明确监管重点和要求。持续开展已核发排污许可证抽查,探索执行报告审计式检查。将排污许可证执法检查纳入年度执法计划,实现排污许可证常态化执法检查。深挖数据信息,推动监管执法精准化、高效化。”李干杰部长强调。


生态环境部门将继续把排污许可证执行情况纳入强化监督检查内容,督促地方严格排污许可执法监管;继续严厉打击无证排污、不按证排污违法行为,处罚一批、曝光一批违法企业,形成严管重罚的强大震慑,营造良好社会氛围,推动实现“规范一个行业,达标一个行业”的管理目标。


推动环评与排污许可制度改革,要健全以环境影响评价制度为主体的源头预防体系,推动工作重心“四个转变”,就是环评管理要由偏重微观向既抓宏观又抓微观转变,由偏重事前审批向既抓审批又抓事中事后监管转变,由单打独斗向协同发力转变,由坐等上门向主动帮扶转变。当前的一项关键任务就是要编制和应用好“三线一单”,强化宏观管控。“三线一单”的编制,既为资源环境保护“划红线”“立禁区”,又为经济高质量发展“建通道”“划跑道”,对于优化国土空间布局、产业结构调整等都具有十分重要的作用。


针对目前个别省份“三线一单”编制工作基础薄弱、推进力度不够、进度明显滞后的问题,生态环境部将加快推进,明确要求第一批12省市要抓紧做好“三线一单”发布应用,将“三线一单”纳入环境管理日常应用。各级生态环境部门也将积极与相关部门协调和对接,确保2020年底前实现“三线一单”应用。


要持续深化环评“放管服”改革。


放要放出活力。该放的继续放,放出活力。完成《建设项目环境影响评价分类管理名录》修订,进一步减少审批数量,大幅压缩备案的项目数量,增强中小微和民营企业的改革获得感。


管要管出公平。黄润秋副部长强调,“坚决查处一批环评文件粗制滥造、到处胡乱承揽业务、不守信用的环评编制单位。各地也要加强管理,实施信用记分。坚决惩处一批违反《环境影响评价法》规定,规划‘未评先批’、项目‘未批先建’、擅自变动、不落实批复要求的违法行为。要让社会认识到,环评的‘放’是强化企业、地方政府落实主体责任的‘放’,不是放任不管的‘放’,这样环评才能发挥预防效力,才能永葆生机。”


服要服出效果。针对一些地方政府原来是“不作为”,现在是“不会管”;一些企业原来是“不想治”,现在是“不会治”的问题,李干杰部长要求,“各级生态环境部门要更加重视服务,提前介入指导,宣传管理要求,普及技术知识,引导和帮助企业自觉自愿落实环评制度。”


2020年是“十三五”规划的收官之年,也是谋划“十四五”工作的关键时间节点。我们坚信,只要保持战略定力、久久为功,有力推进深化环评和排污许可制度改革,就一定能放出活力、管出公平、服出效果,助力打好污染防治攻坚战,切实推动实现经济高质量发展。


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